Emisyon Ticaret Sistemi’ne ‘‘yeni bir kazanç aracı’’ gözüyle bakılmamalı

20 Şubat günü kamuoyuna duyurulan ve 27 Şubat’ta ise Çevre Komisyonu tarafından kabul edilen İklim Kanunu Teklifi’nin son durağı genel kurul olacak ve kabul edilmesi halinde Cumhurbaşkanı’nın onayı ile yürürlüğe girecek. Böylelikle, hazırlıkları 2015 yılından bu yana devam eden ETS’nin uygulanması için ilk adım atılmış olacak.

Ne var ki, ETS’den elde edilecek gelirin yalnızca küçük bir kısmının İklim Değişikliği Başkanlığı’na ayrılması ve iklim değişikliği ile mücadelede hangi projelerin destekleneceğinin belirlenmemiş olması, haklı olarak, İklim Kanunu’nun, iklim değişikliği ile mücadeleyi değil, ETS’den elde edilecek geliri hedeflediği eleştirilerini doğuruyor.

Oysa fiyatlandırma politikalarının etkin olacak şekilde tasarlandığı ve elde edilen gelirin de iklim değişikliği ile mücadele etmek ve kırılgan grupları korumak için harcandığı bir ETS, Türkiye’nin iklim politikalarında önemli rol oynayabilir.

Dünyadaki gelişmelere baktığımızda elzem haline gelen bir politika aracına olumsuz yaklaşmak yerine, etkinliğini nasıl artırabileceğimizi tartışmamız gerekiyor. Bunun için ise en başta, ETS’ye bir kazanç aracı olarak bakmamak ve elde edilen gelirleri yalnızca iklim değişikliği ile ilintili azaltım ve uyum projelerine aktarmak önem taşıyor.

Türkiye’yi bir iklim kanunu hazırlamaya iten iki önemli neden var. İlki, Paris Anlaşması’nın bir gerekliliği olarak her ülke tarafından, kendi koşullarına bağlı olarak hazırlanan ve hangi yıla kadar ne ölçüde sera gazı azaltımı yapılacağını belirleyen Ulusal Katkı Beyanı. İkincisi ise, Avrupa Yeşil Mutabakatı’nın planladığı Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM). SKDM ile birlikte, bir ürünün karbon içeriği üretildiği ülkede fiyatlandırılmadıysa, AB sınırında vergilendirilecek. Türkiye, bu iki gelişmenin gerektirdiği yükümlülükleri yerine getirmek için geç de olsa harekete geçti ve 2053 yılında net sıfır karbon ekonomiye ulaşma hedefi belirledi. Etkin olacak şekilde tasarlandığı ve doğru uygulandığı takdirde ETS, Türkiye’nin bu hedefe ulaşmasında önemli rol oynayabilir.

ETS’ye yönelik önyargılar var

Emisyon Ticaret Sistemi, sera gazı emisyonlarını zaman içinde azaltarak sıfır karbon ekonomisine geçişte kullanılabilecek en etkili araçlardan biri. ETS’nin en güçlü yanları, maliyet etkin bir araç olması ve sera gazı azaltım miktarını baştan garanti etmesi. ETS ile ülkenin azaltım hedefine göre tahsisatlar dağıtılıyor. Mesela sera gazı emisyonlarında yüzde 10 azaltım hedefi konmuş ise, tahsisatlar da bu hedefe göre dağıtılıyor. Sera gazı emisyonlarını azaltmakla yükümlü tutulan işletmeler, zorunlu karbon piyasalarında, karbon kredilerinin ticaretini yapma hakkına sahip oluyorlar. Nihayetinde, belirlenen sürenin sonunda, konulan azaltım hedefine de ulaşılmış olunuyor.

Türkiye’nin ETS hazırlıkları, 2015 yılından bu yana devam ediyor. İklim kanunu teklifinin 9. maddesinden 14. maddesine kadar olan kısım, ETS ile ilgili düzenlemeleri kapsıyor. Kanunu teklifine karşı çok haklı ve yerinde eleştiriler var. Öte yandan, ETS’ye tamamen ticari bir araç olarak bakmak ve kirletmek isteyen ‘‘bedelini öder ve kirletmeye devam eder, bu nedenle kabul edilemez,’’ diye yorumlamak, konunun yeterince anlaşılmadığını ve hatta ETS’ye yönelik bir önyargı olduğunu gösteriyor. Bu tür önyargılar da etkili politikaların uygulanamamasına neden oluyor.

Stokholm’de uygulanan trafik sıkışıklığı ücretlendirmesi uygulaması sonucunda elde edilen gelirin önemli bir kısmı, toplu taşımacılığı iyileştirmek için kullanıldı. Başta uygulamaya karşı çıkan Stokholm halkı, faydalarını tecrübe ettikten sonra uygulamayı desteklemeye başladı. (Fotoğraf: Aji Styawan / Climate Visuals)

ETS iyi tasarlanmalı ve geliri doğru kullanılmalı

Çevreyi korumak için uygulanabilecek fiyatlandırma politikalarına yönelik bu önyargı, yalnızca Türkiye’de değil, dünya genelinde de mevcut. Fakat aslında önemli olan, fiyatlandırma politikalarını, etkin olacakları şekilde tasarlayabilmek ve elde edilen geliri, iklim değişikliği ile mücadele etmek için kullanmak. Bu iki hususa dikkat edildiğinde, fiyatlandırma politikaları hem etkin olur hem de kırılgan grupları koruyarak toplumsal refahı olumlu etkiler.

Buna en çarpıcı örneklerden biri olarak Stokholm’de uygulanan trafik sıkışıklığı ücretlendirmesi gösterilebilir. Bu uygulama sonucunda elde edilen gelirin önemli bir kısmı, toplu taşımacılığı iyileştirmek için kullanıldı. Başta uygulamaya karşı çıkan Stokholm halkı, faydalarını tecrübe ettikten sonra uygulamayı desteklemeye başladı. Aynı durum, ETS için de söz konusu olabilir.

Önemli olan, fiyatlandırma politikalarını, etkin olacakları şekilde tasarlayabilmek ve elde edilen geliri, iklim değişikliği ile mücadele etmek için kullanmak.

Faydalar, ETS’nin olgunlaşmasından sonra gözleniyor

Dünya genelinde uygulanan ETS’lerin, ancak belirli bir olgunluğa eriştikten sonra emisyon azaltımında etkili olduğu gözlemleniyor. Özellikle Avrupa Birliği’ndeki, dünyanın ilk uluslararası ETS’si olan uygulamaya baktığımızda, 2005-2007 yılları arasındaki pilot dönemin etkili olmadığını görüyoruz.

Bunun farklı nedenleri var, ancak en önemlisi, tahsisatların, işletmelerin geçmiş yıllarda neden oldukları emisyonlar esas alınarak dağıtılmış olması. ETS gibi karışık ve tamamen yeni bir sistemin işletmeler tarafından anlaşılması için yapılan bu uygulama nedeniyle, işletmelerin ilave kotaya gereksinimleri olmadı. Dolayısıyla azaltıma yönelmeleri de gerekmedi.

Pilot döneminde edindiği bu tecrübeden yola çıkarak AB, tahsisatların dağıtımını, emisyonlarda azaltım sağlayacak şekilde ayarladı. Böylelikle, ETS’yi etkin bir fiyatlandırma aracı haline getirebildi. 2023 yılına gelindiğinde, ETS tarafından regüle edilen sektörlerde, 2005 yılına kıyasla yüzde 47 oranında azaltım sağlandı.

ETS’nin etkinliğini nasıl artırabileceğimizi tartışmalıyız

ETS, etkili olacak şekilde tasarlanıp uygulanırsa ve bu uygulamadan elde edilecek gelir, başta kırılgan grupları koruyacak şekilde kullanılırsa, Türkiye’nin iklim politikalarında önemli rol oynayabilir. Dünyadaki gelişmelere baktığımızda elzem hâle gelen bir politika aracına olumsuz yaklaşmaktan ziyade, etkinliğini nasıl artırabileceğimizi tartışmamız gerekiyor.

ETS’nin uygulanabilmesinin çok önemli iki koşulu var: Birincisi, bir azaltım hedefinin ve bu hedefe ulaşmak için kime, ne yükümlülük verileceğinin belirlenmesi. İkincisi ise sistem tarafından regüle edilecek şirket emisyonlarının doğru ve şeffaf bir şekilde izlenmesi, raporlanması ve doğrulanması.

Türkiye, ilk Ulusal Katkı Beyanı’nda, baz patika (business as usual, BAU) esas alınarak hesaplanan 2030 yılı emisyonlarını, 2015 yılına kıyasla yüzde 21 azaltmayı hedefledi. Paris Anlaşması’nı onayladıktan sonra ise azaltım hedefini güncelledi ve yine baz patika senaryosuna kıyasla yüzde 41’lik bir azaltım hedefi belirleyerek BM İklim Sekreteryası’na sundu. Son olarak Ankara, 2053 yılında sıfır karbon ekonomisine sahip olmayı planladığını duyurdu. Ancak bu hedefe ulaşmak için ara hedefler belirlenmemiş olması, eleştirilen bir konu. Örneğin Avrupa Birliği, 2030 yılına kadar yüzde 55 azaltımı, Japonya ise yüzde 46 azaltımı hedefliyor.

İzleme, raporlama ve doğrulama sürecini yönetmekle ise Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bünyesinde yer alan İklim Değişikliği Başkanlığı görevlendirildi. İlgili kanun teklifinde, şeffaflığın sağlanması için, gerekli olması halinde bilgilerin kamuoyu ile paylaşılabileceği belirtiliyor. Ancak ETS’nin gerçekten ne kadar şeffaf olacağı, uygulamanın hayata geçmesinden sonra belli olacak.

ETS piyasasını yürütmekle görevlendirilen EPİAŞ’ın elde edeceği gelirin yarısının, genel bütçeye, İklim Değişikliği Başkanlığı’nın kullanabileceği özel ödenek olarak aktarılacağı belirtiliyor. Bu, oldukça düşük bir oran; EPİAŞ’ın işletim masrafları düşüldükten sonra, gelirin tamamı, İklim Değişikliği Başkanlığı’nın kullanımına ayrılabilirdi.

Gelirlerin, iklim değişikliği ile mücadeleye yönlendirilmesi gerek

ETS’den elde edilecek gelirin nasıl kullanılacağı da, iklim değişikliği ile mücadelede ne denli etkili bir rol oynayabileceğini belirlemede önemli rol oynuyor. İklim Kanunu Teklifi’nin 12. maddesinde, ETS’den sağlanacak gelirin ne kadarının genel bütçeye özel gelir olarak tahsis edileceği, madde madde belirtiliyor.

Bu maddelerde, ETS piyasasını yürütmekle görevlendirilen Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi’nin (EPİAŞ) elde edeceği gelirin yarısının, genel bütçeye, İklim Değişikliği Başkanlığı’nın kullanabileceği özel ödenek olarak aktarılacağı belirtiliyor. Bu, oldukça düşük bir oran; EPİAŞ’ın işletim masrafları düşüldükten sonra, gelirin tamamı, İklim Değişikliği Başkanlığı’nın kullanımına ayrılabilirdi.

Ayrıca elde edilen gelir ile döner sermaye kurulabileceği de belirtilse de, bu gelirin, iklimi korumayı ve değişen iklime uyum sağlamayı hedefleyen hangi projelere harcanacağı oran olarak belirtilmemiş görünüyor. Bu maddeler, haklı olarak, İklim Kanunu’nun iklimi korumaktan çok ETS’den elde edilecek gelire odaklanan bir kanun olarak yorumlanmasına neden oluyor.

Toplumun farklı kesimlerinde oluşan bu hayal kırıklığının mutlaka giderilmesi ve gelirlerin nasıl harcanacağının, İklim Kanunu Teklifi’nin kabul edilmesinden sonra yapılacak hukuki düzenlemelerle netleştirilmesi gerekiyor. Bu ödeneklere yapılacak tahsisatın, sadece iklim ile ilintili azaltım ve uyum projelerine ayrılması çok önemli.

ETS’den elde edilecek gelirin, iklimi korumayı ve değişen iklime uyum sağlamayı hedefleyen hangi projelere harcanacağı oran olarak belirtilmemiş görünüyor. Bu maddeler, haklı olarak, İklim Kanunu’nun iklimi korumaktan çok ETS’den elde edilecek gelire odaklanan bir kanun olarak yorumlanmasına neden oluyor. (Fotoğraf: Abir Abdullah/Climate Visuals)

ETS’ye ‘‘yeni bir kazanç aracı’’ gözüyle bakılmamalı

Dünyanın en zengin yüzde 10’u, toplam sera gazı emisyonlarının yarısından sorumlu iken, en fakir yüzde 50’si ise bu emisyonların yalnızca yüzde 10’undan sorumlu. Bu nedenle, ETS’den elde edilen gelirin, iklim değişikliğinden çok daha fazla ve adaletsiz şekilde etkilenen grupların refahını yükseltecek projelere harcanması daha da önemli. İklim Kanunu Teklifi’nin 3. maddesinde vurgulanan eşitlik ve iklim adaleti, ancak bu şekilde sağlanabilir.

Yine aynı kanun teklifinin 6. maddesi ise değişen iklime ve uyum politikalarına vurgu yapılıyor. Küresel Uyum Komisyonu’nun 2019 yılında yayınladığı bir rapora göre, uyum için harcanacak her bir dolar, iki ila 10 dolar arasında net fayda sağlıyor. Bunlara dayanarak, ETS’den elde edilecek gelirin tamamının iklim değişikliği ile mücadele için kullanılması; herhangi bir kurumun veya kurumların, ETS’ye yeni bir kazanç aracı olarak bakmaması, son derece önemli.

Dünyanın en zengin yüzde 10’u, toplam sera gazı emisyonlarının yarısından sorumlu iken, en fakir yüzde 50’si ise bu emisyonların yalnızca yüzde 10’undan sorumlu. Bu nedenle, ETS’den elde edilen gelirin, iklim değişikliğinden çok daha fazla ve adaletsiz şekilde etkilenen grupların refahını yükseltecek projelere harcanması daha da önemli. İklim Kanunu Teklifi’nin 3. maddesinde vurgulanan eşitlik ve iklim adaleti, ancak bu şekilde sağlanabilir.

Yenilenebilir enerjiye geçişte çevre korunmalı

İklim Kanunu Teklifi’nin farklı maddelerinde, yenilenebilir enerji ve döngüsel ekonomiye de vurgu yapılıyor. Ancak anımsamakta fayda var: 29. Taraflar Konferansı’nda (COP29) EPİAŞ başkanı, ‘‘madenciliğe inanmıyorsanız, çevreden nefret ediyorsunuz demektir,’’ diyerek talihsiz bir cümle kurmuştu. Bu nedenle, düzenlenecek yönetmeliklerde, yenilenebilir enerjiye geçiş konusunda çok dikkatli olunmalı.

İlk olarak, ne tür madenlere ihtiyacımız olduğunun belirlenmesi ve bunların yeryüzüne çıkarılması sırasında çevreye verilen zararları tüm boyutları ile hesaba katan bir değerlendirmenin yapılması gerekiyor. Bu değerlendirme yapılırken, sadece madenlerin ve minerallerin çıkarılması ve işlenmesi sırasında ortaya çıkabilecek zararlar değil, aynı zamanda işlevleri biten parçaların, araçların nasıl değerlendirileceği ve gerçekten döngüsel ekonomi hedeflerine ulaşıp ulaşılamayacağı da analiz edilmeli.

Tüm bunların ötesinde, iklim değişikliği ile mücadelede enerjiyi tasarruflu ve verimli kullanmak, mutlaka öncelikli politika hedeflerinden biri olmalı ve buna yönelik önlemler alan yönetmelikler hazırlanmalı. Yenilenebilir enerjiye geçiş çevre dostu görünse de, bu geçiş için gerekli olan maden ve mineral stoklarının sürdürülebilir olup olmadığı ve bu konuda tekelleşmenin getireceği olumsuzluklar, mutlaka dikkate alınmalı. Daha önce konvansiyonel yakıtlardan enerji üretirken neden olduğumuz iklim değişikliği yerine başka sorunlara yol açmamamız oldukça önemli.

Yazar Hakkında

Ayşe Uyduranoğlu

İstanbul Bilgi Üniversitesi Ekonomi Bölümü Öğretim Üyesi

Prof. Dr. Ayşe Uyduranoğlu, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi’nde mezun olmuş ve doktorasını İngiltere’nin Exeter Üniversitesi’nde yapmıştır. İlgi alanı Çevre Ekonomisi olup, bu alanda iklim değişikliği, çevre vergileri özellikle karbon vergisi, emisyon ticareti, Avrupa Birliği iklim politikaları, sürdürülebilir enerji, ulaşım ve su politikaları konusunda çalışmaktadır. Bu konularda önde gelen uluslararası ve ulusal dergilerde yayınları bulunmaktadır. Çevre konularında kitap bölümleri vardır ve İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınevi tarafından basılan “Developing Sustainability” kitabının editörlerindendir. WWF Türkiye tarafından yayımlanan “Türkiye’nin Su Riskleri” başlıklı raporun ortak yazarıdır.

2022 yılında Hazine ve Maliye Bakanlığı Vergi Konseyi Çalışma Grubu üyesi olarak yeşil vergileme konusunda çalışmıştır. Yeşil Gazete’de çevre ve edebiyat konularında gönüllü olarak yazmaktadır. 2000 yılından bu yana İstanbul Bilgi Üniversitesi Ekonomi Bölümü’nde öğretim üyesi olarak çalışmakta ve aynı üniversitenin 2010 yılından bu yana Çevre, Enerji ve Sürdürülebilirlik Uygulama ve Araştırma Merkezi’nin müdürlüğünü yapmaktadır.